Разбор с экспертом: Евгений Куценко о перезагрузке кластерной политики в США

Разбор с экспертом: Евгений Куценко о перезагрузке кластерной политики в США

Canva.com
Президент США Джо Байден в рамках пакета антикризисных мер American Rescue Plan перезапустил кластерную политику США. Конгресс уже выделил 1 млрд долларов на реализацию новой программы поддержки кластеров, совмещающей стимулирование инноваций и борьбу с последствиями коронакризиса. Директор Центра «Российская кластерная обсерватория» ИСИЭЗ НИУ ВШЭ Евгений Куценко проанализировал, какие меры будут поддержаны таким финансированием, и сопоставил их с российскими практиками.
Исходный текст опубликован в фейсбуке Евгения Куценко, перепечатываем с его разрешения.

Инновации против коронавируса

Целью новой федеральной программы является трансформация региональных экономик через создание широких отраслевых коалиций, реализующих набор взаимосвязанных и согласованных проектов. Предполагается, что в рамках мер поддержки удастся сформировать новые отраслевые кластеры или усилить текущие и, в конечном счете, ускорить посткризисное восстановление и повысить устойчивость региональных экосистем к будущим шокам.

В нормативных документах приведены условные примеры кластерных коалиций и проектов:

  • кластер технологий искусственного интеллекта с возможными проектами по модернизации инфраструктуры, поддержке стартапов, новым образовательным программам, внедрению научных разработок;
  • кластер высокотехнологичного сельского хозяйства (набор примерных проектов: разработка и внедрение беспилотной техники, вовлечение фермеров в тестирование инноваций, расширение и повышение качества профильных образовательных программ, улучшение ирригации и повышение эффективности использования ресурсов с учетом сезонности, формирование региональных продовольственных систем и поддержка экспорта);
  • кластер морского хозяйства (развитие инфраструктуры, образование, планирование устойчивых систем по использованию ресурсов моря, поддержка технологических стартапов);
  • кластер электромобилей (разработка новых батарей и легких композитных материалов, переобучение персонала традиционных автомобильных предприятий, поддержка технологических стартапов).

Любопытной особенностью программы является совмещение инноваций и борьбы с последствиями коронакризиса. Масштаб экономического спада на территории стал одним из критериев отбора заявок. Также Администрация по экономическому развитию (будет главным оператором программы) планирует направить 10 процентов ее бюджета на кластерную трансформацию депрессивных угольных экономик ввиду отсутствия перспектив в добыче и переработке этого сырья.

Так как программа носит антикризисный характер, то уровень государственного софинансирования расходов составляет 80 процентов (а в исключительных случаях — до 100 процентов).

Дальше за рамки «тройной спирали»

Мы уже привыкли, что кластеры традиционно состоят из бизнеса, науки и государства. Однако в этой программе государство ожидает сборку гораздо более широких коалиций, включающих региональные и локальные власти, профсоюзы и другие комьюнити: работников, компании, университеты, научные институты, филантропические организации и НКО, «традиционно обделяемые группы населения», включая (оставлю без перевода) «women, Black, Latino, Indigenous and Native American persons, Asian Americans, and Pacific Islanders».

Предполагаются, что разные участники коалиций внесут свой вклад в коммерциализацию новых идей, разработку инновационных продуктов, расширение предпринимательства и появление высокопроизводительных рабочих мест.

В число критериев, по которым будут оцениваться заявки, включены равенство (измеряемое, как уровень вовлеченности различных пострадавших от коронакризиса сообществ) и уровень защиты прав работников при реализации намеченных проектов. Действительно, стандартные показатели эффективности проектов смещены в сторону владельцев коммерческих компаний, что не позволяет на практике воплощать идеи инклюзивности, равенства и устойчивости.

Усилия по согласованию видения и проектов должны быть компенсированы

Отбор победителей пройдет в два этапа. На первом этапе (закончился 19 октября этого года) заинтересованные регионы сформировали коалиции из участников, подготовили концепции с общим видением развития нового или существующего кластера и набором из 3-8 перспективных проектов. Федеральная Администрация по экономическому развитию в декабре этого года отберет 50-60 коалиций и выделит им грант на 0,5 млн долларов на дальнейшую проработку концепции и проектов. Далее у региональных команд будет два с половиной месяца (до 15 марта 2022 года), чтобы доработать свои предложения.

На втором этапе коалиции представляют проработанные заявки, из которых Администрация не позднее сентября 2022 года отберет 20-30 кластеров для финансовой поддержки конкретных проектов. Предполагается, что каждый кластер получит до 100 млн долларов.

При этом оцениваться будет каждый из проектов по отдельности. Это означает, что не все проекты победившего кластера обязательно будут поддержаны. Но в любом случае все профинансированные проекты должны быть завершены не позднее 31 мая 2027 года.
(Те, кто не прошел во второй этап, могут попробовать реализовать свои проекты с опорой на другие меры поддержки.)

N. B. Довольно распространенная модель (еще один пример — конкурс на Ведущие кластеры в Германии), когда сначала оцениваются очень краткие концепции, а затем победителям первого этапа выделяется небольшой грант на подготовку обстоятельной заявки. У нас подобного подхода я не встречал. Я думаю, что он избыточен, если речь идет о государственных или квазигосударственных получателях поддержки (госвузы, госкомпании, подведомственные организации, оказывающие сервисы, например, для малого бизнеса) или о крупных компаниях. Однако если говорить о малых и средних компаниях, то проблема издержек на подготовку заявок стоит ребром. Многие частные компании, особенно востребованные на рынке, с хорошими перспективами роста, не готовы выделять ресурсы на подготовку заявки (пусть и хорошей), не будучи уверенными в победе (и даже, зачастую, не понимая или не доверяя установленным процедурам). В общем-то, это рациональная позиция. Особенно, если речь идет о сложных мерах поддержки, таких как кластеры или многие другие форматы кооперации в инновационной сфере. Чтобы привлечь действительно сильные команды и проекты, стимулировать их к взаимодействию с другими участниками региональных экосистем, что предполагает согласование планов и подготовку совместных проектов, разумно предложить некоторую компенсацию их издержек.

Запрет давить бумагой

Интересной практикой, впрочем, широко распространенным в Европе, но диковинной у нас, является жесткое ограничение объема заявок. Заявка на первом этапе должна включать в себя максимум 5 страниц текста с заданной структурой. Причем в нормативных документах специально отмечено, что если заявитель пришлет больше, оцениваться будут только первые пять страниц.

На втором этапе описательная часть также структурирована и ограничена объемом 10 страниц (с уточнением шрифта и других деталей верстки). Остальная часть заявки — заполнение предложенных в нормативной документации форм, относящихся к проектам (и также ограниченные и структурированные справки по каждому проекту).

Такие требования сильно контрастируют с отечественной практикой подготовки «убийственных» заявок, которые везут ящиками и которые представляют сами по себе предмет странной гордости заявителей.

Ограничивая графоманию, американские чиновники, с другой стороны, развязывают руки в выборе компенсируемых расходов. Они могут включать в себя строительство зданий, сооружений (например, индустриальные или технологические парки), транспортных систем, программы предпринимательства и коммерциализации, обучение, дизайн и инжиниринг и пр.

Расширение доступа к финансированию для разных категорий участников

Установленный перечень организаций, которые имеют право претендовать на федеральные деньги, включает:

  • региональные, муниципальные власти, а также их подведомственные организации, ответственные за экономическое или инфраструктурное развитие (или консорциум из них);
  • университеты или консорциумы университетов;
  • государственные или частные НКО.

N. B. Любопытная структура. Во-первых, большое разнообразие ключевых организаций (получателей гранта). У нас, пожалуй, нет этому аналогов. Та же программа инновационных кластеров хотя и предполагала, что лидером могут быть разные организации, финансирование направляло региональным властям. Другие подобные форматы четко определяют категорию получателя государственных денег. Во-вторых, отсутствие понятия кластерной организации, на которую делают акцент в странах Европейского союза (зачастую в них претендовать на поддержку могут лишь кластерные организации, сертифицированные по специальному стандарту Европейского секретариата по кластерному анализу). Возможно, это сделано из-за того, что программа носит антикризисный характер и продлится четыре года, в то время как в Европе кластеры формируются исходя из гораздо более долгосрочной перспективы.

Финансирование не представляется напрямую коммерческим компаниям.

N. B. Весьма разумное требование, если мы хотим видеть реальное вовлечение разных компаний, в том числе конкурирующих, а также стремимся избежать ситуации предоставления эксклюзивных конкурентных преимуществ конкретным фирмам.

На первом этапе финансирование получает так называемый «лидер коалиции», которого выбирают участники. На втором этапе — организации, имеющие право на получение гранта из числа участников коалиции, могут брать лидерство над отдельными проектами кластера или их частями. Вместе с тем допускается и вариант, когда весь грант получает лидер коалиции, а затем распределяет его в соответствии с согласованным планом проектных работ.

Вся сумма гранта сразу выделяется на весь период реализации проектов.

N. B. То есть нет ежегодных конкурсов, делающих получение поддержки даже для победивших заявок, неопределенным.

Незримые границы регионов

Хотя программа направлена на повышение устойчивости региональных экономик, жестких определений территориальных границ в ней не содержится. Это может быть один или несколько штатов. Не обязательно соседствующих. Важнее, чтобы коалиция был крепкой и тесно связана общим видением и проектами. Чем больше участников, связей и влияния на социально-экономическое положение, тем лучше. Если от одного региона готовится несколько заявок, их рекомендуется объединить.

Вместе с тем сказать, что границы не важны, также нельзя. Нормативные документы, не регулируя этот вопрос, все же дают объяснение на примере «Модели ступицы и спицы», когда есть явный территориальный центр (город, технопарк, порт, кампус) и поддерживающие проектные инициативы, расширяющие масштаб и разнообразие кластера. Коалиция должны ясно обосновать выбор тех или иных территорий с точки зрения потенциала для развития глобально конкурентоспособного бизнеса, а также показать, как предлагаемые проекты соотносятся с реальными экономическими проблемами, сложившимися исторически или в результате пандемии. Наконец, в критериях оценки заявок есть пункт, оценивающий влияние проекта на развитие экономической конкурентоспособности региона.

В целом роль региональных властей в развитии кластера не является блокирующей: они могут поддержать заявку письмом, войти в число участников коалиции и реализовывать один из его проектов или предоставить часть средств, необходимых для доступа к федеральным ресурсам, либо другие ресурсы и поддержку, необходимую для развития кластера. Но могут ничего из этого не делать. Все же США — федерация и тут мы с ними похожи.

* * *

Что ж, надо отметить, что мы видим очень интересную по policy-дизайну реинкарнацию кластерной политики, не похожую на подходы, реализуемые в прошлом Администраций по малому бизнесу США, и больше соответствующую тому, что делает соседняя Канада, запустившая несколько лет назад самую большую из известных мне кластерных политик — программу поддержки инновационных суперкластеров. Отрадно, что идея кластеров, появившись в ее современном виде именно в США, активно воспринятая политиками Европейского союза (а затем — ряда азиатских стран и России, широко — Латинской Америки), снова возвращается на историческую родину. Будем следить за успехами и подсматривать эффективные практики.

См. также:

Куценко Е.С. (2015) Пилотные инновационные территориальные кластеры в России: модель устойчивого развития // Форсайт. 9.1. С.32-55. DOI: 10.17323/1995-459x.2015.1.32.55

Куценко Е. С., Абашкин В. Л., Фияксель Э. А., Исланкина Е. А. Десять лет кластерной политики в России: логика ведомственных подходов // Инновации. 2017. № 12 (230). С. 46-58.